วิเคราะห์การปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติไทยยุคเอไอ: พลวัตสู่การเป็น Adaptive Statecraft และ Mission-Oriented State

บทสรุปผู้บริหาร (Executive Summary)

รายงานการวิจัยฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์และสังเคราะห์แนวทางในการปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทย ให้สอดรับกับบริบทความท้าทายในยุคปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence Era) และความผันผวนของระเบียบโลกใหม่ (New World Order) โดยมุ่งเน้นการนำกรอบแนวคิด "รัฐกิจแบบปรับตัว" (Adaptive Statecraft) และ "รัฐที่ขับเคลื่อนด้วยพันธกิจ" (Mission-Oriented State) มาประยุกต์ใช้เพื่อแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างที่ฝังรากลึกในระบบบริหารราชการแผ่นดินไทย

จากการศึกษาพบว่า ระบบราชการไทยในปัจจุบันยังคงติดอยู่ในกรอบคิดแบบ "เน้นความมั่นคงและควบคุม" (Stability and Control) ซึ่งเป็นมรดกจากยุคสงครามเย็นและระบบราชการแบบรวมศูนย์ (Bureaucratic Polity) ทำให้ขาดความยืดหยุ่นในการรับมือกับ "ปัญหาที่ซับซ้อนและดิ้นได้" (Wicked Problems) เช่น กับดักรายได้ปานกลาง สังคมสูงวัย และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ¹ การที่ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561-2580) ถูกกำหนดไว้อย่างตายตัวเกินไป กลายเป็นพันธนาการที่ขัดขวางการปรับตัว (Agility) ของประเทศท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีแบบก้าวกระโดด ³

รายงานฉบับนี้เสนอให้มีการเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ (Paradigm Shift) ครั้งใหญ่ โดยสังเคราะห์แนวคิดของ ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ เรื่องการสร้าง "Adaptive Statecraft" ที่เน้นความยืดหยุ่นและการกระจายศูนย์ (Polycentricity) ผนวกกับแนวคิดของ Mariana Mazzucato เรื่อง "Mission-Oriented Innovation Policy" ที่เปลี่ยนบทบาทรัฐจากการเป็นเพียงผู้แก้ไขความล้มเหลวของตลาด มาสู่การเป็นผู้กำหนดทิศทางและร่วมสร้างตลาด (Market Shaper) ผ่านการกำหนดพันธกิจแห่งชาติ (National Missions) ที่ท้าทายและชัดเจน ⁵

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สำคัญประกอบด้วยการจัดตั้ง "หน่วยส่งมอบนโยบายระดับชาติ" (National Delivery Unit) ตามแบบอย่างความสำเร็จของสหราชอาณาจักรและมาเลเซีย เพื่อทำหน้าที่ขับเคลื่อนและติดตามผลอย่างเข้มข้น (Deliverology) การปฏิรูประบบงบประมาณจากฐานภารกิจ (Function-based) สู่ฐานพันธกิจ (Mission-based) และการสร้างโครงสร้างพื้นฐานข้อมูลดิจิทัล (Digital Public Infrastructure) ตามโมเดล X-Road ของเอสโตเนีย เพื่อให้รัฐสามารถบริหารจัดการบนฐานข้อมูลที่เป็นปัจจุบัน (Real-time Data) และสร้างความโปร่งใสผ่านการมีส่วนร่วมของพลเมือง (Active Citizenry)

---

บทที่ 1: บริบทแห่งวิกฤตการณ์และการเปลี่ยนผ่าน (Context of Crisis and Transition)

1.1 กับดัก "กบต้ม" ในมหาพายุแห่งการเปลี่ยนแปลง (The Boiled Frog in the Polycrisis)

ประเทศไทยกำลังเผชิญกับสภาวะที่นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เปรียบเปรยว่าเป็นสถานการณ์ "กบต้ม" (Boiled Frog Syndrome) คือการที่ประเทศค่อยๆ เผชิญกับความเสื่อมถอยทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างช้าๆ จนไม่รู้สึกตัวถึงอันตรายที่กำลังคืบคลานเข้ามา ⁷ สภาวะนี้เกิดขึ้นท่ามกลางบริบทโลกที่เป็น "Polycrisis" หรือวิกฤตการณ์ซ้อนวิกฤต ทั้งความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการดิสรัปชันทางเทคโนโลยี โดยเฉพาะปัญญาประดิษฐ์ (AI) ที่กำลังเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตและตลาดแรงงานโลกอย่างรุนแรง ²

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธาน TDRI ได้ชี้ให้เห็นข้อมูลที่น่าตระหนกคือ อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในช่วงปี 2021-2024 เฉลี่ยอยู่เพียง 0.1% ต่อปี ซึ่งถือว่าต่ำอย่างวิกฤต และหากแนวโน้มนี้ยังดำเนินต่อไป เวียดนามจะมี GDP ต่อหัวแซงหน้าประเทศไทยภายในปี 2073 หรือเร็วกว่านั้น ⁷ ข้อมูลนี้สะท้อนให้เห็นว่า ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบเดิมที่เน้นการดึงดูดการลงทุนโดยใช้แรงงานราคาถูกและมาตรการทางภาษี (Tax Incentives) ไม่สามารถพาประเทศไทยหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางได้อีกต่อไป

ในขณะเดียวกัน ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ ได้วิเคราะห์บริบทโลกในศตวรรษที่ 21 ว่าเป็นโลกแห่งความสุดขั้ว (World of Extremes) ที่เต็มไปด้วยความย้อนแย้ง (Paradoxes) ระหว่างโลกาภิวัตน์กับการกีดกันทางการค้า ระหว่างความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีกับความเหลื่อมล้ำทางสังคม ⁶ ภายใต้บริบทนี้ กฎหมายและโครงสร้างรัฐแบบเดิมที่ออกแบบมาเพื่อ "ความมั่นคง" (Stability) และ "การควบคุม" (Control) กำลังกลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้รัฐไทย "อุ้ยอ้าย" และไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างทันท่วงที

1.2 ความล้มเหลวของกลไกการปฏิรูปเดิม (Failure of Traditional Reform Mechanisms)

แม้ประเทศไทยจะมีความพยายามในการปฏิรูปประเทศมาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จนถึงยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ในปัจจุบัน แต่ผลลัพธ์ในทางปฏิบัติกลับไม่เป็นไปตามเป้าหมาย บทเรียนจากอดีตชี้ให้เห็นว่า การตั้งคณะกรรมการปฏิรูป (National Reform Committees) หรือสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (NRSA) มักจบลงด้วยการผลิตรายงานและข้อเสนอแนะจำนวนมาก แต่ขาด "กลไกการนำไปสู่การปฏิบัติ" (Implementation Mechanism) ที่มีประสิทธิภาพ ⁹

ปัญหาสำคัญคือ การแยกส่วนระหว่าง "ผู้วางแผน" (สภาพัฒน์ฯ/คณะกรรมการยุทธศาสตร์) และ "ผู้ปฏิบัติ" (กระทรวง/กรม) รวมไปถึง "ผู้จัดสรรงบประมาณ" (สำนักงบประมาณ) ทำให้เกิดช่องว่างขนาดใหญ่ (Strategy-Execution Gap) ² นอกจากนี้ ระบบราชการไทยยังมีลักษณะเป็น "รัฐราชการ" (Bureaucratic Polity) ที่ข้าราชการประจำและหน่วยงานมีความเข้มแข็งในการรักษาผลประโยชน์ของตนเอง (Silo Mentality) มากกว่าการตอบสนองต่อนโยบายของฝ่ายบริหาร หรือความต้องการของประชาชน ¹⁰

1.3 ความจำเป็นของ Adaptive Statecraft และ Mission-Oriented Approach

เพื่อฝ่าวงล้อมวิกฤตนี้ ประเทศไทยจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างรัฐจาก "รัฐราชการ" ไปสู่ "Adaptive Statecraft" หรือ ศิลปะการบริหารรัฐกิจแบบปรับตัว ซึ่ง ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ และนักทฤษฎีด้าน Adaptive Governance ได้นิยามไว้ว่า คือระบบการปกครองที่มีความยืดหยุ่น สามารถเรียนรู้และปรับตัวได้ตามพลวัตของสถานการณ์ (Resilience) โดยไม่ยึดติดกับกฎระเบียบที่ตายตัว แต่ยึดถือเป้าหมายและผลลัพธ์เป็นสำคัญ ¹

ควบคู่กันนั้น รัฐต้องเปลี่ยนบทบาทจากการเป็นเพียงผู้กำกับดูแล (Regulator) มาเป็น "รัฐผู้ประกอบการ" (Entrepreneurial State) หรือ Mission-Oriented State ตามแนวคิดของ Mariana Mazzucato ที่กล้ากำหนดทิศทาง (Directionality) และระดมสรรพกำลังจากทุกภาคส่วนเพื่อพิชิต "พันธกิจ" (Missions) ที่ท้าทาย เพื่อสร้างนวัตกรรมและการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มีทิศทางชัดเจน (Innovation-led Growth) ⁵

---

บทที่ 2: กรอบแนวคิดทฤษฎี: จากการซ่อมแซมตลาดสู่การสร้างสรรค์ตลาด (Theoretical Framework: From Fixing to Shaping Markets)

2.1 Mission-Oriented Innovation Policy (MOIP): รัฐในฐานะผู้กำหนดทิศทาง

แนวคิดนโยบายและนวัตกรรมแบบมุ่งเน้นพันธกิจ (Mission-Oriented Innovation Policy - MOIP) เสนอให้รัฐก้าวข้ามกรอบคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่มองบทบาทรัฐเพียงแค่การ "แก้ไขความล้มเหลวของตลาด" (Fixing Market Failures) เช่น การลงทุนในสินค้าสาธารณะ (Public Goods) หรือการแก้ปัญหา Externalities เท่านั้น ⁵ Mariana Mazzucato แย้งว่า รัฐที่มีประสิทธิภาพต้องทำหน้าที่ "ร่วมสร้างและกำหนดรูปทรงของตลาด" (Co-creating and Shaping Markets)

หัวใจสำคัญของ MOIP ประกอบด้วย:

1. การกำหนดทิศทาง (Directionality): การเติบโตทางเศรษฐกิจไม่ได้มีแค่ "อัตรา" (Rate) แต่ต้องมี "ทิศทาง" (Direction) รัฐต้องกล้าตัดสินใจว่าต้องการให้สังคมและเศรษฐกิจเคลื่อนไปในทิศทางใด เช่น การมุ่งสู่ Net Zero หรือสังคมสูงวัยที่มีคุณภาพ ¹³

2. การเลือกผู้ที่มีความมุ่งมั่น (Picking the Willing): ต่างจากนโยบายอุตสาหกรรมยุคเก่าที่เน้น "เลือกผู้ชนะ" (Picking Winners) หรืออุ้มชูบริษัทขนาดใหญ่ MOIP เน้นการสนับสนุนผู้ประกอบการไม่ว่าจะเล็กหรือใหญ่ที่มีวิสัยทัศน์สอดคล้องกับพันธกิจของรัฐ ⁵

3. การยอมรับความเสี่ยง (Risk-Taking): รัฐต้องกล้าลงทุนในระยะเริ่มต้นที่มีความเสี่ยงสูง (Early-stage High-risk Investment) เพื่อดึงดูดเอกชนให้เข้ามาร่วมลงทุน (Crowding-in) ไม่ใช่รอให้เอกชนทำก่อน ¹³

ตารางที่ 2.1: การเปรียบเทียบกรอบคิดนโยบายสาธารณะ (Policy Framework Comparison)

มิติการวิเคราะห์	การบริหารภาครัฐแนวใหม่ (NPM)	นโยบายอุตสาหกรรมดั้งเดิม (Old Industrial Policy)	นโยบายแบบมุ่งเน้นพันธกิจ (Mission-Oriented Policy)
เป้าหมายหลัก	ประสิทธิภาพ (Efficiency) ลดขนาดรัฐ	การปกป้องอุตสาหกรรมเฉพาะ (Sectoral Protection)	การแก้ปัญหาความท้าทายระดับชาติ/โลก (Grand Challenges)
บทบาทของรัฐ	ผู้แก้ไขความล้มเหลวของตลาด (Fixer)	ผู้คัดเลือกผู้ชนะ (Picker)	ผู้ร่วมสร้างและกำหนดทิศทางตลาด (Shaper & Co-creator)
โครงสร้างการทำงาน	แยกส่วนตามภารกิจ (Silos)	แนวตั้ง (Vertical) เฉพาะอุตสาหกรรม	แนวราบ (Horizontal) บูรณาการข้ามศาสตร์และอุตสาหกรรม
การประเมินผล	การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ (Cost-Benefit)	ผลกำไรของอุตสาหกรรม	มูลค่าสาธารณะแบบพลวัต (Dynamic Public Value)
ที่มาข้อมูล: 5

2.2 Adaptive Statecraft: ธรรมาภิบาลแห่งความยืดหยุ่น

ทฤษฎี Adaptive Governance หรือธรรมาภิบาลแบบปรับตัว เกิดขึ้นจากการศึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในระบบนิเวศที่ซับซ้อน (Complex Adaptive Systems) โดยเน้นว่า "ความไม่แน่นอน" (Uncertainty) เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น ระบบการปกครองต้องถูกออกแบบมาให้เรียนรู้และปรับตัวได้ตลอดเวลา ¹

องค์ประกอบหลักของ Adaptive Statecraft ที่สอดคล้องกับบริบทไทย ได้แก่:

1. Polycentric Governance: การมีศูนย์กลางอำนาจหลายระดับที่ทำงานประสานกัน ไม่ใช่การสั่งการจากบนลงล่างเพียงอย่างเดียว (Top-down Monocentric) เพื่อให้เกิดการทดลองและการเรียนรู้ในระดับท้องถิ่น ¹²

2. Feedback Loops & Learning: ระบบต้องมีกลไกในการรับข้อมูลป้อนกลับอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง เพื่อนำมาปรับปรุงนโยบาย (Iterative Process) ไม่ใช่การรอประเมินผลเมื่อสิ้นสุดโครงการ ¹²

3. Resilience Thinking: เปลี่ยนเป้าหมายจาก "เสถียรภาพ" (Stability) ที่พยายามรักษาสถานะเดิม เป็น "ความยืดหยุ่น" (Resilience) ที่สามารถรับแรงกระแทกและฟื้นตัวกลับมาในรูปแบบที่ดีกว่าเดิม ⁶

การนำแนวคิดนี้มาใช้ในประเทศไทยตามทัศนะของ ดร.สุวิทย์ คือการสร้างสมดุลระหว่าง "หลักนิติธรรม" (Rule of Law) กับ "บริบทที่เปลี่ยนแปลง" กฎหมายต้องศักดิ์สิทธิ์แต่ต้องไม่แข็งตัวจนเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา (Regulatory Guillotine) และต้องให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมทางสังคม (Social Justice) เพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลง ⁶

---

บทที่ 3: การวินิจฉัยโรคระบบราชการไทย: พยาธิสภาพที่เป็นอุปสรรคต่อยุทธศาสตร์ (Diagnostic Analysis of the Thai State)

3.1 รัฐราชการรวมศูนย์และไซโลทางงบประมาณ (Centralized Bureaucracy and Budgetary Silos)

อุปสรรคที่ใหญ่ที่สุดของการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติไทยคือโครงสร้าง "ไซโล" (Silo Mentality) ที่แต่ละหน่วยงานทำงานแยกส่วนกันอย่างชัดเจน ทั้งในมิติของอำนาจหน้าที่ กฎหมาย และที่สำคัญที่สุดคือ "งบประมาณ" ²

งานศึกษาของ TDRI และนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการจัดทำงบประมาณของไทยถูกครอบงำโดยสำนักงบประมาณและหน่วยงานราชการ (Bureaucracy-dominated) มากกว่าฝ่ายการเมืองหรือยุทธศาสตร์ระดับชาติ ¹⁰ งบประมาณส่วนใหญ่ (กว่า 70%) เป็นงบรายจ่ายประจำ (Entitlements) เช่น เงินเดือนและค่าสาธารณูปโภค ทำให้เหลืองบลงทุนเพื่อการพัฒนาน้อยมาก นอกจากนี้ การจัดสรรงบยังยึดติดกับ "ภารกิจกรม" (Function-based) มากกว่า "ผลลัพธ์ของประเทศ" (Outcome-based) ทำให้เกิดปัญหางบประมาณเบี้ยหัวแตก และไม่สามารถระดมทรัพยากรเพื่อแก้ปัญหาข้ามหน่วยงานได้จริง ¹⁰

3.2 ความอ่อนแอของหลักนิติธรรมและการจับกุมโดยกลุ่มทุน (Weak Rule of Law and State Capture)

แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายจำนวนมาก แต่ดัชนีชี้วัดระดับสากล (เช่น World Justice Project Rule of Law Index) สะท้อนให้เห็นว่าไทยมีปัญหาเรื่องการจำกัดอำนาจรัฐ (Constraints on Government Power) และความเท่าเทียมในการบังคับใช้กฎหมาย 8

ดร.วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหา "State Capture" หรือการที่นโยบายของรัฐถูกครอบงำโดยกลุ่มทุนขนาดใหญ่และกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง ทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจเอื้อต่อทุนใหญ่แต่ทำลาย SMEs และธุรกิจรายย่อย 8 สถานการณ์นี้ขัดแย้งอย่างสิ้นเชิงกับแนวคิด Mission-Oriented State ที่ต้องการ "Pick the Willing" จากผู้ประกอบการทุกขนาดที่มีนวัตกรรม ไม่ใช่การเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มทุนเดิม

3.3 การขาดแคลนกลไกการส่งมอบผลลัพธ์ (The Missing Delivery Mechanism)

ประวัติศาสตร์การปฏิรูปของไทยเต็มไปด้วย "แผน" แต่ขาด "การกระทำ" (Action) ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การขาดวิสัยทัศน์ แต่อยู่ที่ "Implementation Deficit" หรือช่องว่างของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ⁸ ที่ผ่านมา รัฐบาลมักใช้วิธีการตั้งคณะกรรมการ (Committees) เพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ แต่คณะกรรมการเหล่านี้มักเป็นเพียง "เสือกระดาษ" ที่ไม่มีอำนาจทางงบประมาณและบุคลากรจริง ไม่สามารถสั่งการข้ามกระทรวงได้ และไม่มีระบบติดตามผลที่เข้มข้น (Rigorous Monitoring) มีเพียงการรายงานผลตามรอบราชการที่มักเน้นรายงานกิจกรรม (Activity) มากกว่าผลสัมฤทธิ์ (Impact)

---

บทที่ 4: การกำหนดพันธกิจแห่งชาติ: ยุทธศาสตร์ที่จับต้องได้ (Defining National Missions)

เพื่อเปลี่ยนยุทธศาสตร์ชาติจาก "เอกสารบนหิ้ง" ให้เป็น "ปฏิบัติการที่มีชีวิต" ประเทศไทยต้องเปลี่ยนวิธีการกำหนดเป้าหมายจากการเขียนยุทธศาสตร์กว้างๆ มาเป็นการกำหนด "พันธกิจ" (Missions) ที่ชัดเจน มีกรอบเวลา และวัดผลได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาของสหราชอาณาจักรและสหภาพยุโรป ²⁰

4.1 กรณีศึกษา: UK Grand Challenges และ EU Missions

สหราชอาณาจักรในยุคของ Industrial Strategy ได้กำหนด "Grand Challenges" 4 ด้าน ได้แก่ สังคมสูงวัย, การเติบโตที่สะอาด, อนาคตของการเดินทาง, และ AI & Data ²⁰ โดยแต่ละความท้าทายจะถูกแตกย่อยเป็น Mission ที่เจาะจง ตัวอย่างเช่น:

• Grand Challenge: AI & Data

• Mission: "ใช้ข้อมูลและ AI เพื่อปฏิวัติการวินิจฉัยโรคเรื้อรังตั้งแต่ระยะเริ่มต้น ให้ได้ภายในปี 2030 เพื่อลดอัตราการเสียชีวิต 20,000 คนต่อปี" ²³

พันธกิจนี้มีความชัดเจน (Concrete), มีกรอบเวลา (Time-bound), และกระตุ้นให้เกิดนวัตกรรมข้ามสาขา (Cross-sectoral Innovation) ไม่ว่าจะเป็นโรงพยาบาล (ข้อมูลคนไข้), มหาวิทยาลัย (วิจัย AI), หรือสตาร์ทอัพ (พัฒนาแอปพลิเคชัน) โดยรัฐทำหน้าที่สร้าง Ecosystem และกองทุนสนับสนุน เช่น Industrial Strategy Challenge Fund ²⁴

4.2 ข้อเสนอพันธกิจสำหรับประเทศไทย (Proposed Missions for Thailand)

สำหรับการประยุกต์ใช้กับประเทศไทย ควรเลือก Mission ที่สอดคล้องกับจุดแข็งของประเทศ (เช่น เกษตร, สาธารณสุข, การท่องเที่ยว) และปัญหาเร่งด่วน โดยใช้แนวคิดเศรษฐกิจ BCG และ Thailand 4.0 เป็นฐาน:

ตารางที่ 4.2: ข้อเสนอพันธกิจแห่งชาติ (Draft National Missions)

ความท้าทายหลัก (Grand Challenge)	พันธกิจที่เสนอ (Proposed Mission)	ตัวชี้วัดความสำเร็จ (Success Indicator)	หน่วยงานเจ้าภาพร่วม (Key Stakeholders)
Aging Society (สังคมสูงวัยสมบูรณ์)	"ยกระดับคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุ 1 ล้านคน ให้มีรายได้และสุขภาพดีผ่าน Digital Health & Economy ภายในปี 2030"	- จำนวนผู้สูงอายุที่มี Active Aging - มูลค่าเศรษฐกิจ Silver Economy	พม., สธ., อว., Tech Startups, ภาคเอกชน
Agricultural Transformation (การเปลี่ยนผ่านเกษตร)	"เพิ่มรายได้สุทธิเกษตรกร 2 เท่า ด้วยการเปลี่ยนเกษตรดั้งเดิมสู่ Smart Farming ที่แม่นยำด้วย AI ภายในปี 2028"	- รายได้ต่อหัวเกษตรกร - การลดการใช้สารเคมีและน้ำ	ก.เกษตร, GISTDA, ธ.ก.ส., AgTech Firms
Future Workforce (กำลังคนแห่งอนาคต)	"สร้างทักษะ AI และ Digital Skill ขั้นสูงให้แรงงานไทย 500,000 คน เพื่อรองรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย ภายในปี 2027"	- จำนวนแรงงานที่ผ่านการ Re-skill/Up-skill - อัตราการจ้างงานใน High-value Sector	อว., แรงงาน, EEC, สภาอุตสาหกรรม, Digital Park

การกำหนดพันธกิจเช่นนี้จะช่วยทลายกำแพงไซโล เพราะไม่มีหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งสามารถทำสำเร็จได้โดยลำพัง แต่ต้องอาศัยการบูรณาการทรัพยากรและความร่วมมือจากทุกภาคส่วน

---

บทที่ 5: วิศวกรรมกลไกการส่งมอบ: จากแผนสู่ผลลัพธ์ (Engineering the Delivery Mechanism)

การมีพันธกิจที่ดีจะไร้ความหมายหากขาดกลไกการขับเคลื่อนที่มีประสิทธิภาพ รายงานฉบับนี้เสนอให้จัดตั้ง "หน่วยส่งมอบนโยบาย" (Delivery Unit) โดยถอดบทเรียนจากความสำเร็จของต่างประเทศ

5.1 ศาสตร์แห่งการส่งมอบ (Deliverology): บทเรียนจาก UK PMDU

Michael Barber ผู้ก่อตั้ง Prime Minister's Delivery Unit (PMDU) ในรัฐบาล Tony Blair ได้สร้างศาสตร์ที่เรียกว่า "Deliverology" ซึ่งเป็นระบบการบริหารจัดการที่มุ่งเน้นผลลัพธ์อย่างเข้มข้น ²⁵ หัวใจสำคัญของ PMDU คือ:

1. Prioritisation: เลือกทำเฉพาะเรื่องสำคัญที่สุด (3-5 เรื่อง) อย่าทำทุกเรื่องพร้อมกัน เพราะจะทำให้ทรัพยากรกระจัดกระจาย ²⁸

2. Trajectory Analysis: กำหนดเส้นทางความก้าวหน้าที่ควรจะเป็น (Trajectory) ของแต่ละตัวชี้วัด และติดตามผลแบบ Real-time หากผลงานจริงเบี่ยงเบนจากเส้นทาง ต้องมีมาตรการแทรกแซงทันที ²⁹

3. Stocktake Meetings: การประชุมติดตามผลที่นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัดต้องเข้าร่วมด้วยตนเองอย่างสม่ำเสมอ (ทุก 2-3 เดือน) เพื่อสร้างแรงกดดันและแสดงความมุ่งมั่นทางการเมือง (Political Will) ²⁷

4. Small & Agile Team: PMDU เป็นหน่วยงานขนาดเล็ก (ประมาณ 40 คน) ที่ประกอบด้วยคนเก่งจากทั้งภาครัฐและเอกชน ไม่ใช่หน่วยงานราชการขนาดใหญ่ที่อุ้ยอ้าย ²⁷

5.2 PEMANDU มาเลเซีย: การขยายผลสู่ระดับชาติ

มาเลเซียรับแนวคิดนี้มาปรับใช้ผ่านหน่วยงาน PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit) เพื่อขับเคลื่อนโครงการปฏิรูปเศรษฐกิจ (ETP) และโครงการปฏิรูปรัฐบาล (GTP) ³¹ ความโดดเด่นของ PEMANDU คือการจัด "Labs" หรือระดมสมองเชิงปฏิบัติการร่วมกับภาคเอกชนอย่างเข้มข้นเป็นเวลาหลายสัปดาห์ เพื่อกำหนดรายละเอียดของโครงการและ KPI ก่อนที่จะประกาศต่อสาธารณะ และมีการรายงานผลความก้าวหน้าอย่างโปร่งใสต่อประชาชน

5.3 ข้อเสนอ: จัดตั้ง "Thailand Mission Delivery Unit (TMDU)"

ประเทศไทยควรจัดตั้ง TMDU ขึ้นภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี โดยให้มีสถานะเป็นหน่วยงานอิสระที่คล่องตัว (ไม่ใช่ส่วนราชการปกติ) มีอำนาจหน้าที่ดังนี้:

• Unblocker: มีอำนาจในการประสานงานข้ามกระทรวงเพื่อปลดล็อกอุปสรรคทางกฎระเบียบและงบประมาณที่เป็นคอขวด

• Data Hub: เป็นศูนย์กลางข้อมูลติดตามผล (Dashboard) ของ National Missions ทั้งหมด

• Mission Manager: ทำหน้าที่บริหารจัดการพันธกิจเสมือนเป็น Project Manager ของประเทศ รายงานตรงต่อนายกรัฐมนตรี

---

บทที่ 6: โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล: ระบบประสาทของรัฐที่ปรับตัวได้ (Digital Nervous System for Adaptive Governance)

Adaptive Statecraft ไม่สามารถเกิดขึ้นได้หากขาดข้อมูลที่ไหลเวียนอย่างรวดเร็วและแม่นยำ รัฐไทยจำเป็นต้องปฏิรูประบบข้อมูลและโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลอย่างเร่งด่วน

6.1 Estonia Model: X-Road และอธิปไตยทางข้อมูล

เอสโตเนียเป็นต้นแบบของการสร้างรัฐดิจิทัลที่สมบูรณ์แบบด้วยระบบ X-Road ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มแลกเปลี่ยนข้อมูล (Data Exchange Layer) ที่เชื่อมโยงฐานข้อมูลของหน่วยงานรัฐและเอกชนเข้าด้วยกันแบบกระจายศูนย์ (Decentralized) ³³

• Once-Only Principle: หลักการสำคัญคือประชาชนต้องให้ข้อมูลกับรัฐเพียงครั้งเดียว หน่วยงานอื่นห้ามขอข้อมูลซ้ำ แต่ต้องดึงข้อมูลผ่าน X-Road ซึ่งช่วยลดต้นทุนธุรกรรมและเพิ่มความรวดเร็ว ³⁵

• Security & Transparency: ระบบ X-Road ออกแบบมาเพื่อความมั่นคงปลอดภัย (Cybersecurity) และความโปร่งใส โดยเจ้าของข้อมูล (ประชาชน) สามารถตรวจสอบได้ว่ามีเจ้าหน้าที่คนใดเข้ามาดูข้อมูลของตนบ้าง (Data Audit Trail) ซึ่งสร้างความไว้วางใจ (Trust) ให้กับประชาชน ³⁶

สำหรับไทย การพัฒนาระบบเชื่อมโยงข้อมูลกลาง (Government Data Exchange - GDX) ต้องยกระดับให้เป็นเหมือน X-Road คือไม่ใช่แค่ทางเทคนิค แต่ต้องมี "สถาปัตยกรรมทางกฎหมาย" รองรับ เพื่อบังคับใช้ Once-Only Principle อย่างจริงจัง

6.2 Singapore OneService: Feedback Loop อัจฉริยะ

สิงคโปร์ใช้เทคโนโลยีเพื่อสร้าง Feedback Loop ที่มีประสิทธิภาพผ่านแอปพลิเคชัน OneService ซึ่งบูรณาการการแจ้งปัญหาจากประชาชน (Municipal Issues) เข้าสู่ระบบกลาง ³⁸

• AI-Powered Routing: ใช้ AI และ Machine Learning ในการวิเคราะห์ข้อความและรูปภาพที่ประชาชนส่งมา เพื่อจำแนกประเภทปัญหาและส่งไปยังหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยอัตโนมัติ (Auto-routing) ลดความผิดพลาดและความล่าช้าของมนุษย์ ⁴⁰

• No Wrong Door Policy: ประชาชนไม่ต้องรู้ว่าปัญหานี้เป็นหน้าที่ของกรมไหน รัฐมีหน้าที่จัดการเบื้องหลังเอง สิ่งนี้ช่วยลดความซับซ้อน (Complexity) ของระบบราชการในสายตาประชาชน และสร้างการมีส่วนร่วม (Active Citizenry) ในการดูแลชุมชน

การนำระบบนี้มาใช้จะช่วยให้รัฐไทยมี "หูตาทิพย์" (Sensors) ในทุกพื้นที่ สามารถรับรู้ปัญหาและตอบสนองได้ทันท่วงที (Adaptive Response) ตามแนวคิดของ Adaptive Governance

---

บทที่ 7: เชื้อเพลิงแห่งการปฏิรูป: งบประมาณและทรัพยากรมนุษย์ (Fueling the Reforms: Budget and Talent)

7.1 การปฏิรูประบบงบประมาณ: จาก Function-based สู่ Mission-based

ระบบงบประมาณปัจจุบันของไทยเป็นอุปสรรคใหญ่ต่อการทำงานบูรณาการ การจัดสรรงบประมาณตามกรม (Function-based) ทำให้เกิดการแย่งชิงทรัพยากรและการทำงานซ้ำซ้อน ¹⁰

• Block Budgeting (Singapore Model): สิงคโปร์ใช้ระบบ Block Budget คือจัดสรรงบประมาณก้อนรวมให้กับกระทรวงหรือกลุ่มภารกิจ โดยให้ความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการภายในกรอบวงเงิน (Budget Ceiling) เพื่อให้สามารถเกลี่ยเงินไปใช้ในเรื่องที่จำเป็นเร่งด่วนได้ โดยไม่ต้องขออนุมัติใหม่ทุกครั้ง แต่ต้องรับผิดชอบต่อผลสัมฤทธิ์ (Outcome) ⁴²

• Strategic Linkage (South Korea Model): เกาหลีใต้มีการเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติ (เช่น Carbon Neutrality Strategy) เข้ากับกระบวนการจัดสรรงบประมาณอย่างแน่นหนา โดยมีคณะกรรมการกลั่นกรองก่อนส่งคำขอ เพื่อให้มั่นใจว่างบประมาณตอบโจทย์ยุทธศาสตร์จริงๆ ⁴⁴

ข้อเสนอสำหรับไทยคือการทดลองใช้ Mission-Based Budgeting ในรูปแบบ Sandbox สำหรับพันธกิจเร่งด่วน โดยจัดสรรงบก้อนโต (Block Grant) ให้กับ TMDU หรือคณะกรรมการพันธกิจ เพื่อบริหารจัดการข้ามหน่วยงานได้อย่างอิสระ

7.2 อธิปไตยทางปัญญา (Talent Sovereignty): สงครามชิงคน

ในยุคเศรษฐกิจฐานความรู้ ทรัพยากรที่สำคัญที่สุดไม่ใช่ที่ดินหรือทุน แต่คือ "คน" (Talent) ประเทศไทยกำลังเผชิญปัญหาสมองไหลและขาดแคลนแรงงานทักษะสูง ในขณะที่เพื่อนบ้านอย่างสิงคโปร์ใช้นโยบายเชิงรุกในการดึงดูดคนเก่งทั่วโลก (เช่น ONE Pass) 46

แนวคิด Talent Sovereignty ของ ดร.สุวิทย์ ไม่ได้หมายถึงแค่การปิดกั้นคนในชาติ แต่คือการสร้างระบบนิเวศที่ดึงดูดและรักษาคนเก่งไว้ได้ (Brain Circulation) 47

• Global Talent Visa: ไทยต้องปรับปรุงวีซ่า LTR ให้ดึงดูดผู้เชี่ยวชาญด้าน AI และ Deep Tech ได้จริง ลดเงื่อนไขที่ยุ่งยาก ⁴⁶

• Academy-Industry Sandbox: ปลดล็อกกฎระเบียบให้ภาคเอกชนและมหาวิทยาลัยสามารถร่วมกันผลิตคนในสาขาที่ขาดแคลนได้ทันที โดยไม่ต้องรอการรับรองหลักสูตรที่ล่าช้าตามระบบราชการปกติ เพื่อแก้ปัญหา Skill Mismatch ³

---

บทที่ 8: บทสรุปและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (Conclusion and Policy Recommendations)

การวิเคราะห์ "การปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติไทยยุคเอไอ" ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยไม่สามารถเดินหน้าด้วยเครื่องยนต์เดิมได้อีกต่อไป "รัฐราชการ" ที่เน้นการควบคุมและความมั่นคง ต้องถูกแทนที่ด้วย "Adaptive Statecraft" ที่เน้นความยืดหยุ่นและการร่วมสร้างสรรค์ และ "Mission-Oriented State" ที่มีเป้าหมายท้าทายชัดเจน

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 5 ประการ (The 5-Point Transformation Agenda):

1. Reframe to Missions: ปรับเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติจากการระบุอุตสาหกรรม เป็นการระบุ "พันธกิจแห่งชาติ" (National Missions) ที่แก้ปัญหาสังคมและเศรษฐกิจอย่างบูรณาการ

2. Establish TMDU: จัดตั้ง "Thailand Mission Delivery Unit" เป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อน ติดตาม และปลดล็อกอุปสรรค โดยขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี

3. Deploy Digital Spine: เร่งสร้างและบังคับใช้ระบบเชื่อมโยงข้อมูลกลาง (GDX/X-Road) และ Once-Only Principle เพื่อให้ข้อมูลเป็นกระดูกสันหลังของการบริหารงานแบบ Adaptive

4. Reform Budgeting: นำร่องระบบงบประมาณฐานพันธกิจ (Mission-based Budgeting) ที่มีความยืดหยุ่นแบบ Block Grant เพื่อทลายกำแพงไซโล

5. Unleash Talent: ปฏิวัติกฎระเบียบเพื่อดึงดูดและสร้าง Talent ทั้งไทยและต่างชาติ เพื่อเป็นกำลังสมองในการขับเคลื่อนพันธกิจ

ความสำเร็จของการเปลี่ยนแปลงนี้ไม่ได้อยู่ที่เทคโนโลยีหรือตัวบทกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ "เจตจำนงทางการเมือง" (Political Will) ของผู้นำประเทศ ที่จะกล้าทุบโต๊ะปฏิรูประบบราชการ และสร้าง "สัญญาประชาคมใหม่" (New Social Contract) ที่รัฐ เอกชน และภาคประชาสังคม ร่วมมือกันในฐานะหุ้นส่วนการพัฒนาอย่างแท้จริง เพื่อพาประเทศไทยก้าวข้ามกับดักกบต้ม และยืนหยัดได้อย่างสง่างามในเวทีโลกยุคใหม่

---

ภาคผนวก: ตารางเปรียบเทียบกลไกการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์

องค์ประกอบ (Component)	รัฐราชการดั้งเดิม (Traditional Bureaucracy)	รัฐแบบปรับตัวและมุ่งเน้นพันธกิจ (Adaptive Mission-Oriented State)	ต้นแบบอ้างอิง (Benchmarks)
โครงสร้างองค์กร	แบ่งตามกรม/กระทรวง (Silos)	หน่วยงานพันธกิจข้ามสายงาน (Mission Boards / TMDU)	UK PMDU, Malaysia PEMANDU
การวางแผน	แผนระยะยาวที่ตายตัว (Static Plans)	แผนที่มีพลวัต ปรับเปลี่ยนได้ (Dynamic & Scenario-based)	Singapore Strategy Group
การจัดการข้อมูล	เก็บแยกส่วน หวงข้อมูล (Data Silos)	เชื่อมโยงข้อมูล แลกเปลี่ยนได้ (Interoperable / X-Road)	Estonia X-Road
การมีส่วนร่วม	รับฟังความเห็นตามพิธีกรรม (Tokenism)	ร่วมสร้างและแก้ไขปัญหา (Co-creation & Feedback Loop)	Singapore OneService, Mazzucato's Concept
งบประมาณ	ฐานภารกิจ (Function-based)	ฐานพันธกิจแบบก้อนรวม (Mission-based Block Grant)	Singapore Budgeting, South Korea